实际上，全国性政府集权的程度和区域性政府分权、自治的程度都应当同一国社会经济文化发展水平相适应，此外还得考虑一国的民族构成、居民的不同宗教倾向、地理环境等众多因素。

对于这个大课题的前一个方面，即经济体制改革和经济发展迅速而政治体制、司法体制改革缓慢，两者落差越来越大的问题，我国的主流社会是有一些认识的。2．独立的司法可以充当执政党与公民、各种社会组织之间的碰垫，化解相当一部分不利于执政党的压力。

当然，或许有学者愿意对中国宪制发展做更长远的展望，但我确信，那样做出的预言将比本文的评论和预测更加不可信。计划经济体制转向市场经济对我国宪制发展有深远、积极的影响。[11]按照立宪国家普遍承认的判断标准，用这类规章限制公民宪法权利违反我国宪法确认的法治原则和我国宪法保障公民基本权利的初衷。宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力。制度上完全可以安排让这个可能叫做宪法法院的机关仍由全国人大产生，仍对全国人大及其常委会负责、受全国人大及其常委会监督。

为弥补这方面的缺憾，本文根据当今我国的具体情况和在宪制建设方面已有的基础，试对我国今后5—10年间应该或可能进一步采取的建设措施做一评估。按照《法官法》，我国法官的职位是有一些实际保障的，但是，没有法律足以保障法官坚持依法办事、独立办案而不被调出法院、不被调动岗位、不会失去职位、不会失去晋升机会、不会降低物质待遇或实际社会地位。…正是由于实行了土改，共产党才能出色地执行三大任务：征粮、募兵和实行地方自卫，参见参考文献[4].⑨《土地改革法》第三十五条规定明确指明该法仅适用于一般农村，不适用于大城市的郊区。

各地政府依据民国时候的地契给城市土地所有人换发了新政权的土地所有权证，11政府还制定出若干法律规定，以示尊重市民的私人房地产权利。计划经济已被实践不断证明其谬误而被摒弃，并在宪法上都已经被否定。18[8]需要指出的是，国家经租绝不仅意味着房主丧失了经营自主权，而且也丧失了房屋所有权。1978年宪法的第六条与1975年宪法的同一条文差不多，国家可以依照法律规定的条件，对土地实行征购、征用或者收归国有。

与之相似，在文革结束之后的1978年宪法尽管仍然处于极左思维盛行的年代，但同样没有任何关于城市土地国有化的规定。1982年的一场无声无息的土地革命——中国的私有土地是如何国有化的？[J].当代中国研究，2007，（4）。

而且，1982年宪法前的法律制度确认的非国有土地的所有权，在以1982年宪法为界的所有制转换过程中不应被无端忽略。⑧[4]（P278）不过，当时的土地改革仅限于传统意义上的农村，而对于城市包括城郊土地则是基本上维持了建国前的土地所有制状况，土地的私人所有制也基本得以延续。23[12]总之，在1982年宪法颁布之前，在宪法上，城市非国有土地包括私有土地仍然受到有限的保护。不过，此复函中的私人对原属自己所有的城市土地应该自然享有使用权，还只是内部的意见，并未被1994年颁布的《城市房地产管理法》所确认。

总之，迄今为止也没有任何立法对原来私人城市土地所有权转换为何种意义上的使用权予以规定，更没有私人土地所有权如何转换为使用权，以及如何补偿进行规定。即使排除私人所有制，但至少应当承认集体所有土地的存在，以打破政府对城市建设用地一级市场的垄断。而退还相应的出让金则显然没有考虑到土地在出让之后价值的增值，相对于拆迁时土地使用权的价值而言往往过低。然而按照第三款的规定，国家只有为了公共利益才可以征收土地。

而且，国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权。注释：①对于城市的范围，主要有三种不同的解释：城市建成区，城市规划区，还有一种解释甚至把建制镇也包括在城市的范围之内，例如1989年颁布的《城市规划法》第三条规定：本法所称城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。

作为正式税种，根据国务院发布的《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》规定，‘城镇土地使用税从1988年开始征收。但很显然，像这种1982年宪法颁布前的非国有土地，既非源自国家的划拨，也不是源自国家的出让。

而且，城市土地国有制也成为城市强制拆迁泛滥及补偿过低尤其是对于土地价值不予补偿的观念基础：既然土地是国有的，那么当然政府就有权来决定是否通过强制拆迁来收回国有土地，而且补偿尤其是土地价值的补偿部分当然也应当由政府说了算。当时，我国改革开放才刚刚起步，极左思想的影响依然巨大，高度集权型的计划经济思维仍然主导着不少人的头脑。⑥按照通常理解，我国农村土地的集体所有制也属于公有制。26直到1995年国家土地管理局颁布的《确定土地所有权和使用权若干规定》中才对这一问题进行明确，即：一方面回避了土地原本的所有权归属，另一方面则承认可以获得使用权。进而，为更方便地获得建设用地而规定城市土地一律属于国有，由政府直接垄断所有的城市土地也就并非完全不可想象。在建国之后直至现行宪法颁布之前，尽管经历了多次土地国有化的运动，但至少在宪法和法律上都未否认非国有土地的存在。

而在宪法未修改前，或者宪法修改一时难于实现，那么应当将宪法中城市的范围通过宪法解释，将其明确为1982年修宪时的城市范围。对此，只能从侧面进行推测。

231978年宪法的第五条与1975年宪法的同一条文相似，其规定是：中华人民共和国的生产资料所有制现阶段主要有两种：公有制和集体所有制。对于何为城市，各有关部门的解释各不相同，各相关立法的规定要么也是各不相同，要么便是语焉不详。

例如，片面地认为公有制程度越高越好——其中，国家（全民）所有制是社会主义公有制的高级形式，而集体所有制则只是低级的、不过是一种权宜之计的过渡形式，必然要向国家所有制过渡，并最终形成单一的社会主义国家所有制。11在各地，给私有土地颁发所有权证的机关有所不同：有的地方是由城市的土地管理部门颁发，有的地方则是直接由城市政府颁发，例如1950年南昌市人民政府颁发给该市居民万玉秀的《土地所有权证》（地字柒玖贰号）。

27该《规定》第二十七条规定：土地使用者经国家依法划拨、出让或解放初期接收、沿用，或通过依法转让、继承、接受地上建筑物等方式使用国有土地的，可确定其国有土地使用权。土地的使用权可以依照法律的规定转让。20例如，《关于私有出租房屋社会主义改造问题的报告》中也承认有些地方改造起点过低，把总共只占有几间房屋的工人和贫、下中农出租的少量房屋也纳入了改造。改造的总的要求是加强国家控制，首先使私有房产出租完全服从国家的政策，进而逐步改变其所有制

对此，1990年4月23日国家土地管理局根据最高人民法院民事审判庭致该局的（90）民他字第10号函，复函指出：你庭（90）民他字第10号函收悉。中国的内战[M].王海浪译。

很显然，如果完全遵行第一款，则违反了第三款。参考文献：[1][6][7][8][10][12]王维洛。

六、结语总之，1982年宪法在规定城市土地国有时本身就有值得商榷之处，如：将修宪前城市中合法的非国有土地一律国有化是否适当，并且缺乏必要的配套立法予以实施，更没有进行公平的补偿等。不过，此复函中的私人对原属自己所有的城市土地应该自然享有使用权，还只是内部的意见，并未被1994年颁布的《城市房地产管理法》所确认。

国家保护私营经济的合法的权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。目前有些城市实际的作法是，出售私有房屋都不补交出让金。实际上，在现行宪法颁布的同一年，即1982年3月27日国家城市建设总局发布的《关于城市（镇）房地产产权、产籍管理暂行规定》中，仍然表示：根据宪法规定精神，我国城市房屋存在着几种不同的所有制。1982年宪法的颁布，立即就扭转了风向。

这样才只规定城市土地一律属于国有。这种使用权既不同于划拨取得的土地，也更不属于由政府出让而获得的土地，而是一种类似继承的方式获得的土地使用权，不受期限限制，政府也无权无偿收回。

②《土地管理法》第四十三条规定任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。22同时，集体所有制也名存实亡，形成了国家所有为主、集体所有为辅的城市土地公有制格局。

这无疑是一种颇富洞见的观点。经研究，提出以下意见，供参考：一、我国1982年宪法规定城市土地归国家所有后，公民对原属自己所有的城市土地应该自然享有使用权。